Berättelsen om jordbrukspolitiken måste bytas ut
Den afghanska jordbrukspolitiken sedan 2001 har misslyckats med att öka produktionen, lyfta landsbygden ur fattigdom och säkra tillgången till mat. Orsaken till misslyckandet är de historier som planerarna av jordbruksutveckling berättar för sig själva om hur man ”moderniserar” jordbruk, samtidigt som de bortser från bevisen från fältet.
Jordbruksplanerarna har fokuserat på produktion, utbud och marknader trots att människor på landsbygden i Afghanistan och forskning berättar en annan historia, om brist på arbete och hushåll som fastnat i skuldförhållanden.
Landsbygdsutveckling, av vilken jordbruksutveckling är en viktig del, är en verkligt osäker verksamhet. Ett av de sätt som beslutsfattare, byråkrater och utövare hanterar den osäkerheten på är att skapa berättelser som förenklar verkligheten. På 1950-talet handlade det om utvecklingen av flodbassänger.
Nu handlar det om liberal marknadsutveckling. Viljan att förbättra är enorm, önskan att göra anspråk på framgång överväldigande, och politik och praxis fortsätter ofta i strid med vad som händer på marken.
Så har det varit i Afghanistan. Jag minns från 2001 hur snabba beslutsfattare från de internationella och bilaterala organisationerna var med att formulera lösningar som de trodde var nödvändiga för vad de såg som problemen och behoven i Afghanistan, utan att bry sig särskilt mycket om det förflutna.
Det var Afghanistans landsbygd, där de flesta bor, som skulle skapa den ekonomi som genom marknadsbaserat jordbruk och minskad fattigdom skulle förvandla Afghanistan ekonomiskt.
Resonemanget baserades på hur andra länder har genomgått sådana omvandlingar tidigare. Allt Afghanistan hade att göra var att följa den vägen. Men det var ett mycket förenklat resonemang som snarare handlade om att ”göra som vi säger” än om att ”göra som vi gjorde” eller till och med ”som vi gör”.
De politiska instrument som tidigare använts av väst, och nyligen i vissa asiatiska länder, inkluderade tullhinder, investeringar i varor och statligt stöd till jordbruket. Länder i väst skyddar och subventionerar fortfarande sitt jordbruk. Ändå förväntades Afghanistan förvandla sig självt inför de fria vindarna med fri handel och globala jordbruksmarknader.
Det är inte så överraskande att det inte har fungerat. Jordbruksproduktiviteten har inte ökat, eller den har åtminstone inte ökat än. Vad som däremot har ökat i Afghanistan sedan 2002 är fattigdom och osäker tillgång till mat. Handlar det om göra ett nytt försök, göra ett bättre försök och misslyckas bättre igen? Eller är den politiska berättelsen fundamentalt fel och behöver vi en bättre? Mitt svar på den frågan är att vi behöver en bättre berättelse.
Försök att generalisera om den afghanska landsbygden är naturligtvis en utmaning med tanke på den kulturella och geografiska mångfalden. Flera aktörer och ickestatliga organisationer har påverkat livet i byarna, ibland på motstridiga sätt. Givare har gynnat vissa provinser framför andra, vilket lett till en djupt ojämn fördelning av resurser. Allt detta har gjort skillnaderna stora.
Uppsatsen som den här artikeln baseras på drar därför sina slutsatser utifrån specifika platser för att försöka utveckla en mer allmän redogörelse för Afghanistans landsbygdsekonomi under de senaste 15 åren. Den har använt sig av en panel med över 300 hushåll på olika platser, varav en delgrupp har uppdaterats under tre studierundor som hölls 2003, 2009–2010 och 2014–2016.
Bevisen från fältet är övertygande och konsekventa. Två viktiga aspekter noteras här. Först är berättelserna från informanterna – jordbrukare från Sar-e Pul, Herat och Kandahar-provinserna – om bristen på arbete i jordbruket.
Den andra aspekten handlar om hur fattigdomen på landsbygden ser ut: hushåll som är fast i skuldförhållanden, olika former av skuldförbindelser och ett beskyddare-klient-förhållande där klienterna erbjuds säkerhet och inte mycket annat.
Även om man ofta kan hitta några få jordbrukare med större markinnehav som är mer marknadsorienterade i många, men inte alla, byar har de flesta hushåll liten eller ingen mark. De kan däremed inte försäkra sig om tillräckliga inkomster från vare sig skörd eller jordbruksarbete för att försörja sina familjer. De är på ett sätt en överskottsbefolkning, som förmodligen aldrig kommer att hitta arbete i landsbygdsekonomin och vars valmöjligheter är kraftigt begränsade.
Bevisen från fältet visar hur Afghanistans landsbygdsekonomi till stor del styrs av sociala relationer snarare än av marknaden. Vad landets landsbygdsbefolkning behöver är arbete och livsmedelssäkerhet. Ändå har detta inte prioriterats inom jordbrukspolitiken. I stället har politiken fokuserat på råvaror och marknader.
I korthet: den moderniseringsberättelse som drivit på landsbygdspolitiken i Afghanistan måste ändras. Den kan inte bara fokusera på produktion och tillgång utan måste hantera mycket mer strukturella begränsningar och risker. Dessa aspekter är centrala för hur fattigdom skapas och fördjupas. Marknader är inte lösningen. Som bevisen visar kan de faktiskt förstärka riskerna. Drömmar om att modernisera jordbruket är just drömmar och de förliser i mötet med verkligheten på Afghanistans landsbygd.
ADAM PAIN
Gästprofessor vid Sveriges lantbruksuniversitet. Sedan 2001 har han lett forskningsprogram om försörjning och landsbygdsförändringsprocesser i Afghanistan.
Översättning och textredigering: Eva Kellström Froste
Texten är en förkortad version av artikeln Why has Rural Poverty in Afghanistan got worse? baserad på uppsatsen Growing out of poverty?, bägge publicerade på Afghanistan Analysts Networks hemsida.