Civil-militär samverkan, ett mångtydigt begrepp

I många länder har försvarsmakten en tydligt utpekad roll i händelse av en större katastrof. Detta är ganska självklart med tanke på att det är den samhällsinstitution som har både resurser och kunskap att verka i situationer där infrastruktur och samhällsservice inte längre fungerar. De har transportmedel, redskap, sjukvårdsutrustning, utbildad personal och annat som är nödvändigt i ett katastrofområde.

Ett svenskt exempel är skogsbranden i Västmanland sommaren 2014 då militären samverkade med civila myndigheter under släckningsarbetet. Även vid stora internationella katastrofer har civil-militär samverkan varit avgörande för att kunna bistå nödställda.

Under jordbävningen i Pakistan 2006 bad FN:s humanitära koordinator att Nato skulle delta i den humanitära insatsen för att hjälpa de drabbade. Katastrofen ägde rum i Himalayas bergsmassiv under vintern, och de civila humanitära organisationerna kunde inte nå de drabbade i bergen eftersom det var mycket snö. De hade inte heller resurser att transportera den mängd förnödenheter som behövdes.

Natos militära styrkor hade dock denna kapacitet och kunde därmed ta sig till otillgängliga områden och transportera stora kvantiteter förnödenheter. Ingenjörs-förbanden kunde dessutom bygga broar och reparera vägar, och fältsjukhusen kunde bistå med kvalificerad sjukvård.

Sett ur detta perspektiv är det få som ifrågasätter civilmilitär samverkan. Det är självklart att använda alla tillgängliga samhällsresurser för att hantera en humanitär katastrof i fredstid. Problem med civil-militär samverkan uppstår främst i krigsområden, där samverkan kan underminera de civila organisationernas möjlighet att bistå en drabbad civilbefolkning. Civil-militär samverkan är inte ett lätt definierat begrepp.

Definitionerna varierar beroende på sammanhanget, och det är inte heller alltid klart vad som egentligen avses med civil. Det kan syfta på civila statliga myndigheter, på internationella organisationer som FN, på internationella enskilda organisationer (så kallade NGO:er) eller på lokala folkrörelser.

I nästan alla väpnade konflikter förekommer civil-militär samverkan i någon form. Det kan vara en del av en  större strategi för att slå mot motståndaren, eller en tillfällig samverkan för att kunna genomföra enskilda uppgifter. Exempel på det sista är militära eskorter av förnödenheter till en utsatt befolkning.

Det svenska totalförsvaret som fanns under Kalla kriget är ett exempel på civil-militär samverkan som en övergripande strategi i händelse av krig. Syftet var att civila myndigheter och frivilligorganisationer skulle stödja försvarsmakten i försvaret av svenskt territorium.

Samverkan gestaltade sig på olika sätt beroende på vilket verksamhetsområde de civila var ansvariga för. Även organisationer som svenska Röda korset ingick i totalförsvaret.

Civil-militär samverkan är trots alla oklarheter en viktig komponent i dagens internationella fredsfrämjande och fredsframtvingande insatser. När civil-militär samverkan är en del av strategin säger man att insatsen har en allomfattande ansats, vilket förekommer inom såväl FN som EU och Nato.

En allomfattande ansats innebär att de civila och militära delarna koordineras för att nå gemensamma, övergripande målsättningar i en fredsframtvingande eller fredsfrämjande situation. FN:s fredsfrämjande insatser tillhör denna kategori och kallas integrerad mission. Där förenas FN:s militära och civila organisationer i en gemensam strategi och samordning, under ledning av en civil chef, men med skilda roller och uppgifter.

Ett annat exempel på den allomfattande ansatsen inom fredsfrämjande insatser är de så kallade Provincial Reconstruction Teams (PRT) som Nato använde sig av under insatsen i Afghanistan. Sverige ansvarade för ett PRT i norra Afghanistan, med säte i Mazar-e Sharif.

Syftet med PRT:n var att sammanföra civila myndigheter och försvarsmakten för att lättare uppnå Natos övergripande målsättningar säkerhet, god samhällsstyrning och utveckling i teamens olika geografiska ansvarsområden. Militären skulle ansvara för säkerheten och den civila komponenten för utvecklingsinsatser och förbättrad samhällsstyrning. PRT-konstruktionen antogs förbättra samordningen, vara mer kostnadseffektiv och leda till hållbara effekter.

Civila medel för att nå militära mål

En av de faktorer som komplicerade den civil-militära samverkan i Afghanistan var Natos militära strategi, vars yttersta mål var upprorsbekämpning (på engelska kallat counter insurgency, COIN). Där användes civila  medel för att nå militärstrategiska mål som att vinna över befolkningen på den afghanska regeringens sida.

För att lyckas med detta riktade man utvecklingsinsatser mot lokalbefolkningen, så att de inte skulle stödja talibanerna. COIN-strategin har förekommit i flera inbördeskrig under de senaste 50 åren. Kolonialmakterna använde den till exempel mot självständighetsrörelser, och USA använde den under Vietnamkriget på 1960- och 70-talet.

FN – riktlinjer för humanitära insatser

Civil-militär samverkan är sammanfattningsvis viktigt i händelse av en katastrof, men bör  användas med varsamhet. Militären har resurser och kunskap som är oersättliga i en katastrofsituation, men kan i en väpnad konflikt göra det svårt eller omöjligt för humanitära organisationer att verka. En för nära relation till militära styrkor kan uppfattas som ett stöd till någon av parterna i konflikten, och kan därmed äventyra den humanitära  personalens säkerhet. Det kan också göra det svårt för dem att nå fram till de som drabbats av krigets verkningar.

Därför har det internationella samfundet antagit riktlinjer som reglerar hur och när civil-militär samverkan kan ske. Dessa riktlinjer kallas Osloriktlinjerna och följs bland annat av FN.

Text: Helene Lackenbauer, forskningsledare på Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) och forskar på Afghanistan.